关键字：水土保持生态工程 项目法人制 小流域治理协会
水土保持生态工程的建设与管理已经纳入国家基本建设程序，按照基本建设项目管理办法，严格实行“三制”势在必行。在“三制”中，项目法人制是基础，是实行招标投标制和建设监理制的前提。水土保持生态工程不同于一般基建项目，而有其自身的特殊性，在实行“三制”的过程中存在较多问题，特别是项目法人的确定和项目法人制的贯彻实施，值得探讨。
1 项目法人与项目法人制
法人是具有权利能力和行为能力,依法独立享有民事权利、独立承担民事义务的组织。项目法人应该在项目建议书批准后开始筹备，在可行性研究报告批准后正式成立，根据投资主体的不同，它可以是国有独资公司、有限责任公司或股份有限公司。项目法人与有关各方的关系是社会主义市场经济条件下新的运行机制关系，项目法人是实施项目的主体，它要向国家及各投资方负责，咨询、设计、监理、施工、物资供应等单位则通过项目招标投标并按合同为其提供服务。实行项目法人制，明确了由项目法人承担投资风险，并负责建成后的经营管理和还贷，由此强化了投资方、经营管理方的责任感，实现了项目法人在投资控制、质量控制、进度控制、效益产出等方面责、权、利的统一。
2 水土保持生态工程实行项目法人制过程中存在的问题
水土保持生态工程既有公益性，又有群众性，并与小流域经济发展紧密结合，其建设资金来源于国家补助、地方匹配和群众自筹等方面。在推行“三制”的过程中，多由县级水行政主管部门作为建设单位，承担项目法人的职责。这种机制在运行中存在许多问题，有待于改进。
2.1 项目法人职责无法落实
水土保持生态工程是林草、工程和农田耕作等方面的措施体系，其各项设施都是小型的，在建设过程中虽然各级财政投资占较大比例，但并不形成国有资产，各项建设成果均为农民集体或个体所有。因此，县级水行政主管部门对建设成果既无所有权，又无经营管理权，同时，在建设过程中也无法把不同来源的资金集中起来，严格按照设计要求和施工进度统一使用，这就造成责任和权利错位，使其无法对各投资方负责，无力作为实施项目的主体。
2.2 弱化了政府部门对项目的监督管理
水行政主管部门应以法律、法规和强制标准为依据，以工程质量和工程建设各方主体的质量行为为主要内容，对项目进行监督管理。水行政主管部门直接介入项目的实施，就必然削弱其监管力度，从而不利于质量控制。
2.3 使“三制”的实行流于形式
在现行体制下，县级水行政主管部门是名义上的建设单位，乡镇人民政府作为承建单位，这就难以摆脱计划经济时期形成的以行政手段为主的管理模式，由于双方都不是独立的市场主体，不存在相互选择的可能，无法进行招标和投标，即使签订了合同，也形同虚设，因此，使“三制”无法真正落实。
2.4 难以调动项目区群众的积极性和主动性
项目区土地属集体所有，大多分户承包经营，对于水土保持生态工程建设成果，项目区内的集体经济组织和农民群众拥有所有权和经营管理权，但他们并不作为实施项目的主体（项目法人），而是在项目实施过程中处于被动地位，这种责、权、利不一致的状况，使他们缺乏主人翁责任感，缺乏积极性和主动性。
2.5 不利于专款专用
作为政府机关的水行政主管部门直接介入项目的实施，不仅使地方匹配资金难以足额到位，而且为建设资金的挪用提供了便利，不利于专款专用。
3 改进水土保持生态工程项目法人制的探讨
改进水土保持生态工程项目法人制，就要通过明晰产权，合理确定项目法人，做到责、权、利的统一。借鉴日本设立土地改良区的做法，进行如下探讨。
3.1 从日本的土地改良区到中国的小流域治理协会
日本的土地改良区，是在一定区域以实施新修、改进、管理灌排设施，并进行农田建设的土地改良工程为目的，根据土地改良法设立的团体，由当地农户组成，在土地改良工程中发挥着核心作用，主持工程实施、费用征收和经营管理，可以按照法定程序设立、合并和解散。借鉴其经验，并结合中国国情，笔者认为设立小流域治理协会是适宜的。
3.2 小流域治理协会的设立
根据目前实际情况，水土保持生态工程项目区的范围可由县级水行政主管部门划定，征得其中2/3以上集体经济组织同意后，开始筹备成立小流域治理协会。待项目可行性研究报告批准后，成立相应组织机构，制定规定条款，由县级人民政府批准而设立。一旦设立小流域治理协会，项目区内所有（包括不同意的）集体经济组织全部成为其成员，享有作为成员的权利，同时必须履行相应义务。对于面积较大、包括多条小流域的项目区，可以成立小流域治理联合会。
3.3 小流域治理协会的职责及其在实行“三制”中的地位
小流域治理协会的成员对项目区内的土地及设施拥有所有权和经营管理权，因此协会能够作为实施项目的主体，承担项目法人职责，对各投资方负责，并承担相应风险，负责项目建成后的经营管理。小流域治理协会在实行“三制”的过程中处于核心地位，通过投标招标确定设计、监理、施工、物资供应等单位，并相互配合，确保施工质量和进度，同时严格控制造价。
3.4 小流域治理协会的运行与内部管理
小流域治理协会的运行和内部管理，按照国家有关法律法规及协会内部规定条款进行。会员大会是决策机构，至少每年召开一次，并选举产生理事会和监事会，作为执行机构。理事和监事可以来自协会以外，但理事的3/5和监事的1/2必须是协会成员。理事长既是小流域治理协会的代表，也是实施项目的法定代表人，按规定程序从理事中选举产生。根据工作需要，可设秘书处和各专业委员会辅助理事会。
3.5 小流域治理协会与政府部门的关系
政府部门（主要是县级水行政主管部门）依法对项目进行监管，并协调有关外部关系和环境。通过对项目实施进行定期或不定期的检查评审，及时发现问题令其加以改进，对于问题严重者，可按规定取消该项目区。小流域治理协会根据设计要求落实自筹资金，并敦促地方政府承诺的匹配资金及时足额到位。
参 考 文 献
1 水利部水土保持司、水利部水土保持监测中心编．水土保持生态建设项目前期工作培训教材．北京：中国标准出版社，2001,28~31
2 吴浓娣编译．日本的灌排工程和土地改良．中国农村水利水电，2001(2)，33~35
发表于《中国农村水利水电》2003年增刊（6月出版）